تعریف حکمرانی

از نظر واژه شناسی، حکمرانی به واژه یونانی کوبرمن[۱] به معنی هدایت کردن یا اداره کردن بر می گردد و توسط افلاطون در رابطه با چگونگی طراحی نظام حکومت[۲] استفاده شده است. این اصطلاح یونانی[۳] قرون وسطی بود که بر همان مفاهیم هدایت کردن، قانون گذاری یا راندن دلالت می­ کند. در اینجا حکمرانی، عمل[۴] یا روش ^[۵]حکم راندن[۶] و همچنین اداره[۷] یا وظیفه[۸] حکم راندن است. حکم راندن به معنی حکم فرمایی یا کنترل کردن با بهره گرفتن از اختیار و همچنین بودن در حکومت است(نقیبی مفرد،۱۳۸۹، ۹۹).

بانک جهانی«حکمرانی را به عنوان روشی که براساس آن قدرت بر مدیریت اقتصادی یک کشور و منابع اجتماعی آن برای رسیدن به توسعه اعمال می شود» تعریف می­ کند. در حالی که بوئینگر حکمرانی را به عنوان دولت مطلوب جامعه تعریف می کند. لاندل – میلز[۹] و سراجدین[۱۰]،۱۹۷۱) حکمرانی را چگونگی حکومت کردن و فرمان دادن بر مردم و چگونگی اداره و تنظیم امور دولت معنا کرده اند. این مسأله به نظام سیاسی یک ملت و چگونگی عملکرد آن در ارتباط با اداره امور عمومی و قانون بر می­گردد. بنابراین مفهوم حکمرانی دارای یک بعد سیاسی است. دریکی ازگزارش­های بانک جهانی(۱۹۸۹،۶۰) درباره قاره آفریقا، حکمرانی به صورت «اعمال قدرت سیاسی به منظور اداره امور یک ملت» معنا شده است(میدری[۱۱] و خیرخواهان،۱۳۸۳، ۱۹۴).

موسسه حکمرانی اتاوا، حکمرانی را شامل موسسات، فرایندها و مقرراتی در جامعه می داند که تعیین می کنند چگونه قدرت اعمال می شود، چگونه تصمیمات مهمی که جامعه را تحت تأثیر قرار می دهند اتخاذ می گردند و چگونه منافع متفاوت جایی در چنین تصمیماتی برای خود پیدا می کنند.

موسسه بین المللی علوم اداری مستقر در بروکسل نیز حکمرانی را به فرایندی اطلاق می نماید که به موجب آن معیارهای موجود در جامعه قدرت و اقتدار را به خوبی به کار می گیرند و سیاست گذاری ها و تصمیماتی را در مورد زندگی عمومی و توسعه اقتصادی و اجتماعی به تصویب رسانده و تحت تأثیر قرار می دهند. این موسسه در تعریف خود اذعان می کند که حکمرانی مفهومی گسترده از حکومت است؛ چرا که در بردارنده تعاملات بین نهادهای دولتی و جامعه مدنی است(نقیبی مفرد،۱۳۸۹، ۱۰۰).

شایددراین بین دقیق­ترین تعریف حکمرانی درگزارش کمیسیون جهانی یا «همسایگی جهانی ما(۱۳۷۴)» آمده باشد: حکمرانی مجموعه ای از روش های فردی و نهادی، عمومی و خصوصی است که امور مشترک مردم را اداره می کند. حکمرانی فرایندی پیوسته است که از طریق آن منافع متضاد یا متنوع را همساز نموده و اقدام همکاری جویانه اتخاذ می گردد. حکمرانی شامل نهادهای رسمی و نظام هایی است که برای تضمین رعایت قانون، قدرت پیدا کرده اند، همچنین قرارهای غیر رسمی که مردم و نهادها بر سر آنها توافق نموده ­اند درک می کنند که به نفع آنها است(همان منبع،۱۰۱).

۲-۳-۳- پیشینه نظری حکمرانی خوب

از هنگام ظهور علم اقتصاد، توسعه درسال­های پس از جنگ جهانی دوم، سیاست گذاری توسعه اقتصادی به سه دوره متمایز قایل تفکیک است. دوره نخست از پایان جنگ جهانی دوم شروع می شود و تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه می یابد. این دوره مقارن با بازسازی ویرانی­های جنگ در اروپا و طرح مارشال بود و از طرفی بحران بزرگ ۱۹۲۹ را نیز پشت سر داشت. لذا اکثر نظریه پردازان و سیاست گذاران اعتقاد به دولت بزرگی داشتند که زمام امور را در دست بگیرد و شرکت­های دولتی به مثابه «قهرمان ملی» تصور می­شدند. در کشورهای درحال توسعه نیز استدلال بر این بود که چون بخش خصوصی توان و سرمایه مورد نیاز برای بسیج توسعه را ندارد، پس دولت از طریق شرکت­های دولتی، منابع لازم را تجهیز می کند. نظریات کینزی نیز دولت را عامل تصحیح کننده شکست بازار می دانستند که با طرح های عمرانی دولتی و صرفه های مقیاس حاصل شده از آن، فرایند توسعه را تسریع می بخشید. این دوره تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه یافت. اما شرکت­های دولتی در عمل نشان دادند که کارایی و انعطاف پذیری لازم را نداشته، در معرض فشارهای سیاسی و تورم نیروی کار قرار دارند و اکثریت آنها زیان دیده اند. در چنین شرایطی دیدگاه طرفداران اقتصاد بازار(مکتب شیکاگو یا نئولیبرال ها) که خصوصی سازی را یک غایت و کمال مطلوب دانسته و خواهان کاهش سهم دولت در تولید ناخالص داخلی و محدود کردن نقش دولت در اقتصاد بودند به شدت رواج یافت. در رویکرد مکتب شیکاگو که در ابتدای دهه ۱۹۹۰ به اجماع واشنگتنی معروف شد باور به قدرت بازارها و انتخاب مردم بود و کارآمدی رقابت و قیمت های بازار جای  تخصیص دولتی منابع را می گرفت. طبق این دیدگاه، بازارها بهترین نتایج را به بار می آوردند و قیمت ها بهترین تخصیص دهنده منابع هستند. هرگونه دخالت دولتی برای تغییر در آنچه بازارها بوجود می آورند ضد تولیدی است. نگاه به دولت از «عامل توسعه»، به جدی ترین «مانع توسعه» تغییر یافت. فرض می شدکه نهاد دولت تحت فشار گروه­های هم سود، به دستگاه تولید و توزیع افزونه تبدیل می شود؛ پس هراندازه دولت کوچک­تر شود بهتر است. این دوره که از اواخر دهه ۱۹۷۰ آغاز شده بود در اواخر دهه ۱۹۹۰ پایان یافت و از آن پس موجی تازه از نظریات و رویکردها آغاز شد. اگر شعار دوره اول را «دولت، موتور توسعه» و دوره دوم را «دولت کوچک» بدانیم، شعار دوره سوم «حکمرانی خوب» است(میدری و خیرخواهان،۱۳۸۳).

با همه توصیفات فوق برخی معتقدند که واژه حکمرانی خوب برای اولین بار در سال ۱۹۷۹ توسط ویلیام سون درادبیات اقتصادی بکار رفته و از سال ۱۹۸۰ به بعد کاربرد این واژه بیشتر گردیده و هنگامی که بانک جهانی در سال ۱۹۸۹ گزارش سالانه خود را به حکمرانی خوب اختصاص داد، هیچ کس تصور نمی کرد که حکمرانی خوب جایگاه خود را بدین شکل در ادبیات توسعه گسترش دهد(روبرت و همکاران[۱۲]،۲۰۰۷).

۲-۳-۴ - تعریف حکمرانی خوب

یکی از مباحث بسیار مهم و در عین حال جدید که از دهه ۱۹۸۰ به بعد در ادبیات توسعه مطرح شده، موضوع حکمرانی خوب است. این مساله به ویژه در کشورهای در حال توسعه در راستای استقرار و نهادینه سازی جامعه مدنی در سیاست های مربوط به اعطای کمک ها از جایگاه ویژه ای بر خوردار شده است.

موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه پایدار مطرح شده که در آن بر کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست و رشد و توسعه زنان تأکید می شود، که همه این ها با حکمرانی خوب امکان تحقق می یابد(شریف زاده و قلی پور،۱۳۸۲، ۹۵).

حکمرانی خوب، واژه ای است که حاکی از تغییر پارادایم نقش دولت و حکومت ها می باشد. حکمرانی تنها در مورد دستگاه ها یا بازیگران نمی باشد، بلکه از آن مهم تر در مورد کیفیت حکمرانی است که توسط شاخص ­ها و ابعادی آن را تشریح می کند(عبداللطیف[۱۳]،۲۰۰۳). حکمرانی خوب در واقع مشارکت یکسان و برابر تمام شهروندان در فرایند تصمیم گیری می­باشد. حکمرانی خوب یعنی شفافیت، پاسخ گویی، عدالت و ارتقاء تساوی افراد در برابر قانون. لذا حکمرانی خوب باعث می شود که صدای عامه مردم، زمانی که تصمیمات اخذ و منابع تخصیص می یابند، به گوش برسد. این حکمرانی است که متعلق به مردم است و توسط مردم شکل می­گیرد(برنامه توسعه سازمان ملل).

براساس تعریف برنامه عمران سازمان ملل،حکمرانی خوب عبارت است از مدیریت امور عمومی بر اساس حاکمیت قانون،دستگاه قضایی کارآمد و عادلانه و مشارکت گسترده مردم درفرایندحکومت داری(میدری،۱۳۸۵، ۲۶۵).

حکمرانی خوب فرایند تصمیم گیری است و جریان تصمیم های اجرا شده هستند. حکمرانی خوب تنها به بخش دولتی(عمومی) اختصاص ندارد بلکه به همه نهادها و جریانات دخیل در تصمیم گیری مربوط است. بر طبق نظر صندوق بین المللی پول[۱۴]، تهیه نمودن کیفیت نظم دهنده، بهبود اثربخشی و پاسخگویی بخش دولتی،از بین بردن فساد همین طور پیشرفت های اقتصادی ابزارحکمرانی خوب است(پری هار[۱۵]،۲۰۱۲).

۲-۳-۵- شاخص های حکمرانی خوب

شاخص ها، ساز و کار مناسب برای معرفی و سنجش یک پدیده است. در این راستا عده ای در تعریف و شناسایی حکمرانی خوب به بیان شاخص های آن پرداختند، تا ضمن شناسایی حکمرانی خوب، با بهره گرفتن از شاخص ها به اندازه گیری و سنجش آن در جوامع مختلف بپردازند. برای این منظور افراد، گروه ها و نهادهای ملی و بین المللی هر یک شاخص ها و ویژگی هایی برای حکمرانی خوب معرفی نموده اند(شریف زاده و قلی پور،۱۳۸۲،۹۹). در ادامه به تشریح هر یک از شاخص های مطرح شده از سوی افراد و نهادهای مختلف در خصوص حکمرانی خوب پرداخته می شود.

۲-۳-۵-۱ - شاخص های حکمرانی خوب از دیدگاه بانک جهانی

بانک جهانی حکمرانی خوب را براساس شش ویژگی تعریف می کند:

1. حق اظهار نظر و پاسخگویی: میزان مشارکت مردم در انتخاب نوع حکومت و دولت مورد نظرشان، آزادی بیان، آزادی انجمن های حقیقی و حقوقی و آزادی رسانه ها.
2. بی ثباتی سیاسی و خشونت: میزان تحت تأثیر قرارگرفتن دولت ها و حکومت ها ناشی از خطرات خشونت آمیز و غیر قانونی مثل تروریسم و غیره جهت براندازی و سرنگونی حکومت.
3. اثربخشی دولت: میزان کیفیت خدمات دولتی، خدمات مدنی و میزان عدم وابستگی این خدمات از فشارهای سیاسی، کیفیت تدوین و اجرای خط مشی و اعتبار التزام و تعهد دولت به اجرای این سیاست ها و خط مشی ها.
4. بار مالی مقررات(کیفیت نظم دهنده): میزان توانایی دولت به تدوین و اجرای خط مشی ها و تنظیم آنها در جهت حصول و بهبود توسعه بخش های خصوصی.
5. حاکمیت قانون: میزان برابری افراد، نهادها و گروه ها در برابر حاکمیت قانون.
6. کنترل فساد: میزان اقدامات انجام گرفته از سوی دولت و تأثیر آنها بر کاهش میزان فساد اداری در سطح جامعه و سازمان های دولتی(کافمن و همکاران[۱۶]، ۲۰۰۷)

۲-۳-۵-۲- شاخص های حکمرانی خوب از دیدگاه سازمان ملل متحد

۱ – مشارکت: مشارکت افراد(مرد و زن) کلید اصلی حکمرانی خوب می­باشد. مشارکت در امور می- تواند عاملی برای رهبری و هدایت و همچنین مشروعیت بخشیدن به سازمان ها و نهادها باشد.  مشارکت نیازمند اطلاع رسانی و سازماندهی می باشد. این بدین معنی است که آزادی بیان و مشارکت از یک سو و یک جامعه متمدن سازماندهی شده از سوی دیگر، لازمه این امر می باشد.

۲- تساوی در برابر قانون: حکمرانی خوب مستلزم یک نظام و چارچوب قانونی عادل و منصف که به طور بی طرفانه اجرا گردد، می باشد. تحقق این امر نیز مستلزم حفظ حقوق انسانها، حتی آن دسته از افراد که در اقلیت قرار دارند، نیز می باشد. اجرای به دور از هرگونه تعصب و غرض ورزی قوانین نیز مستلزم یک نظام قضایی مستقل و قوای انتظامی درستکار و سالم می باشد.

۳- شفافیت: شفافیت یعنی تصمیم گیری و اجرای آن در چارچوبی که از قانون تبعیت می کند. به عبارتی دیگر اطلاعات می بایست روشن، آزاد و قابل دسترس برای آن دسته از افرادی که در امر تصمیم گیری و اجرای آن سهیم هستند، باشد.

۴- مسئولیت پذیری: حکمرانی خوب نیازمند فرایندها و نهادهایی است که سعی در خدمات رسانی به تمام ذینفعان در یک چارچوب زمانی مناسب و معقول می باشد.

۵- اجماع گرایی: حکمرانی خوب نیازمند علایق و سلیقه های متفاوتی در جامعه است که در جهت رسیدن به یک اجماع عمومی تلاش می کند. این امر مستلزم نگرش بلند مدت و گسترده در زمینه گردآوری و استفاده از انسان­های صبور و مقاوم می باشد که بتواند در راستای حصول اهداف با هم توافق نظر داشته باشند. همچنین این افراد می بایست از تاریخچه، فرهنگ و زمینه های اجتماعی در یک اجتماع آگاه باشند.

۶- عدالت و فراگیر بودن: یک جامعه آرمانی بستگی به ایجاد اعتماد برای اعضای آن دارد که تک تک اعضا درجامعه دارای سهم و ارزش می باشند و این حس را نداشته باشند که از جریان اصلی جامعه به دور می باشند. این مستلزم آن است که همه گروه­ها به ویژه قشر آسیب پذیر بایستی از فرصت پیشرفت توسعه برخوردار باشند.

۷- کارایی و اثربخشی: حکمرانی خوب بدین معنی است که فرایندها، نتایجی را ببار آورد که نیازهای جامعه را برآورده سازد، به نحوی که از منابع محدود تحت اختیار، بیشترین استفاده را ببرد. همچنین مفهوم اثربخشی در زمینه حکمرانی خوب، استفاده از منابع طبیعی و حفظ محیط را نیز در بر می گیرد.

۸ – پاسخگویی: پاسخگویی، نیاز کلیدی برای حکمرانی خوب می باشد. نه تنها سازمان ها و بخش های دولتی، بلکه بخش های خصوصی و نهادهای مدنی نیز بایستی نسبت به عامه مردم و ذینفعان خود پاسخگو باشند. اینکه کسی در مقابل چه کسی پاسخگوست بسته به این است که تصمیمات و فعالیت های اتخاذی در یک سازمان یا نهاد، درونی است یا بیرونی. در حالت کلی، یک سازمان یا نهاد در قبال آن دسته از افرادی که برروی تصمیمات و اجرای آنها تأثیرگذار است، پاسخگو می باشند. پاسخگویی بدون شفافیت و تبعیت از قوانین و حکمیت آن، قابل اجرا نمی باشد(کمیسیون اقتصادی اتحادیه اروپا[۱۷]،۲۰۰۲).

شکل شماره ۲-۲- ۱: ویژگی­ها و شاخص های حکمرانی خوب از دیدگاه سازمان ملل متحد

منبع: (شریف زاده و قلی پور،۱۳۸۲)

همچنین برنامه عمران ملل متحد در بخشی از فعالیت های خود شاخص های ذیل را برای اجرای برنامه حکمرانی خوب در کشورهای عربی معرفی نموده است و در آن بر مولفه هایی نظیر شفافیت، حاکمیت قانون، مشارکت و پاسخگویی تأکید دارد.

اقدامات سازمان ملل متحد در کشورهای عربی برای اعمال حکمرانی خوب بشرح ذیل است:

1. بسط و دستیابی به عدالت
2. بهبود فرایندهای حقوقی
3. ایجاد سیستم ها و مکانیزم های انتخابی کارآمد
4. پاسخگو بودن نهادهای عمومی
5. گسترش دستیابی به عدالت

در ایران نیز این مرکز در سال های گذشته فعالیتهای خود را شروع نموده است و به مطالعات در بخش- های مختلف دولتی و مدنی به منظور بستریابی حکومت داری خوب پرداخته است(شریف زاده و قلی پور،۱۳۸۲، ۱۰۲).

[۱] Kuberman

[۲] System ofrule

Gubenare

[۴] Act

[۵] Manner

[۶] Govrning

[۷] Office

[۸] Function

[۹] Landel-Milsl

[۱۰] Srajdin

[۱۱] Midry

[۱۲] Robert et al

[۱۳] abdellatif

[۱۴] International Monitary Fund(IMF)

[۱۵] Prihar

[۱۶] Kaufman et al