توقیفی و حصری نبودن عقود و قراردادها

از جمله اموری که می تواند پشتوانه ای برای «اصل آزادی اراده در انجام و انعقاد قراردادها» باشد اثبات توقیفی نبودن عقود و ابطال حصری بودن آنهاست؛ زیرا فقها درباره این مسئله نظر یکسانی ندارند؛ برخی از آنها عقدهای صحیح را منحصر به عقود شناخته شده در فقه؛ نظیر اجاره، بیع، مزارعه و صلح.بعضی از حقوقدانان معاصر گفته اند: «صلح در ردیف عقود معینه عنوان خاصی نیست؛ زیرا صلح مطلق تسالم به تصریح حذاق اهل لغت، چیزی جز تراضی نیست…»[۱] می‌دانند و برای مشروعیت قراردادهای مستحدث (بدون ذکر نام در فقه) و عقود بی نام همانند عقود معین، در پی نصّ خاص و امضای شارع می باشند؛ یعنی همان گونه که درباره بیع، صلح، ضمان و … به ادله خاص این عقدها مانند «أحلّ الله البیع»[۲]  و «الصلح خیر»[۳] استناد می شود، نسبت به قراردادهای بی نام و غیر منصوص و نو پیدا مانند «عقد بیمه» و «سر قفلی» نیز وجود دلیل خاص را لازم می شمارند. در غیر این صورت این قراردادهای نو پیدا از نظر آنان نافذ نیست و در نتیجه قلمرو آزادی اراده را محدود می دانند[۴] از نظر صاحبان این دیدگاه عموم آیاتی نظیر «أوفوا بالعقود» نیز منصرف به قراردادهای متداول در زمان شارع است، چنان که شهید ثانی در مسالک الافهام درباره عقد «مغارسه» می‌گوید:

عقد مغارسه، معامله خاصی است که برای امر درختکاری در زمینی بین صاحب زمین و شخص غرس کننده درخت واقع می شود، به این صورت که بعد از رشد درختان، هر دو نفر در درختها شریک باشند و این از نظر ما (امامیه) و اکثر عامه باطل است؛ زیرا عقدهای معاوضی متوقف به اذن شارع مقدس می باشد و آن (اذن) در اینجا نیست .

مرحوم سید جواد عاملی هم درباره معنای آیه شریفه «أوفوا بالعقود» و برداشت از آن بعد از نقل دو اجماع می گوید:

بنابراین جمع بین دو اجماع این گونه است که مراد از کلمه «العقود» را عقدهای رایج در زمان نزول آیه شریفه از قبیل بیع و اجاره… که هم اکنون در کتب فقها مضبوط است بدانیم…

در مقابل این دیدگاه، گروه دیگری از فقها و جماعتی از مفسران بر این نظرند که حکم «لزوم وفای به عقد» به عقود معین اختصاص ندارد، بلکه کلیه قرار دادها و معاملات عقلایی را که درباره آن از سوی شارع مقدس منعی نرسیده باشد شامل می شود.[۵] بنابراین نظریه (که عقود را توقیفی نمی دانند)، هر نوع توافق و تراضی که در عرف اطلاق عقد یا قرارداد بر آن ممکن باشد و مخالفتی با احکام شرع نداشته باشد، صحیح و لازم الوفاست؛ زیرا «موضوعات» احکام معاملات توقیفی (متوقف بر بیان شارع) نیستند. پس کافی است که تراضی واقع شده، در نظر عرف قرارداد تلقی شود، آن گاه عموم با اطلاق ادله (نظیر آیه شریفه «أوفوا بالعقود»، «تجاره عن تراض» و حدیث نبوی المؤمنون «أو المسلمون» عند شروطهم) بعید است شامل آن نشود به همین دلیل «وعده قرارداد» و به بیانی دیگر «قولنامه» (که ممکن است تصور شود تنها جنبه اخلاقی دارد و دارای ضمانت اجرای حقوقی نیست) لازم الوفاست؛ زیرا فرض بر این است که یکی از طرفین در مقابل دیگری تعهد به انجام عملی می‌کند و این التزام به موجب عموم نبوی مشهور «المؤمنون عند شروطهم»[۶]

یا «المسلمون عند شروطهم»[۷](با تعبیر «المسلمون» روایت کرده). و عموم «أوفوا بالعقود»[۸] و اطلاق «تجاره عن تراض»[۹]. بنابر اینکه ذکر لفظ تجارت تنها به دلیل کثر مائده/۱ت موارد کاربرد آن در معاملات باشد) نافذ بوده در اعتبار آن نباید تردید کرد و شاید بنابر همین برداشت، مرحوم ملا احمد نراقی در کتاب عوائد الایام کلیه «وعده ها» و التزامات را واجب الوفا دانسته است.

[۱]. محمد جعفر جعفری لنگرودی، مجموعه محشی قانون مدنی،ص۹-۱

[۲]. سوره بقره.آیه۲۷۵

[۳]. سوره نساء.آیه۱۲۸

[۴]. محمد حسن نجفی، جواهر الکلام، ج۲۲، ص۲۱۳

[۵]. امام خمینی، کتاب البیع، ج۱، ص۲۹

[۶]. حر عاملی، وسائل الشیعه، ج۱۵، ابواب المهور، ب۲۰، ص۳۰

[۷]. محمد بن یعقوب کلینی، الفروع من الکافی، ج۵، ص۴۰۴

[۸]. سوره مائده.آیه۱

[۹]. سوره نساء.آیه۲۹

چکیده

معاملات دولتی از نظر توافق و تراضی تفاوتی با قراردادهای خصوصی ندارند اما به دلیل امتیازات عمومی که دولت در این نوع قراردادها دارد و برای رفع نیازهای جامعه و منافع عمومی منعقد می شود.             در خصوص اصول کلی حقوقی مانند اصل صحت، اصل نسبی بودن قراردادها و اصل حاکمیت اراده متفاوت عمل می کند. از نظر دور نباید باشد که این قراردادها به نمایندگی از طرف جامعه منعقد می شود پس دارای تشریفات خاصی جهت انعقاد است در حالی که قردادهای خصوصی کمتر تشریفاتی هستند. در این پایان نامه در پی این هستیم که: آیا قراردادهای دولتی در حقوق ایران از اصول کلی قراردادها تبعیت میکنند یا قواعد اختصاصی حقوق عمومی بر آن حاکم است؟ با توجه به اینکه دولت دارای امتیازاتی است (اعمال تصدی گری) و می تواند خواسته هایش را با تصمیمات یکجانبه تحمیل کند، چرا از قرارداد استفاده     می نماید؟ چه عواملی سبب تفاوت بین قراردادهای خصوصی با قراردادهای دولتی در بخش خصوصی است؟ در ادامه به نظر می رسد که، قراردادهای دولتی علاوه بر رعایت اصول کلی حقوقی از یک سری اصول و قوانین خاص خود نیز پیروی می کنند، زیرا هدف اصلی دولت از انعقاد قرارداد تأمین هرچه بهتر و مطلوب تر نیازهای عمومی و خدمت رسانی به مردم است، ماهیت قراردادهای دولتی، روش انعقاد این نوع قراردادها و حق برتری و امتیارزی که دولت نسبت به طرفین قرارداد خود دارد.

واژگان کلیدی: قراردادهای دولتی، قراردادهای خصوصی، مناقصه، مزایده، قراردادهای پیمانکاری.

مقدمه

۱- بیان موضوع

بین قراردادهای اداری در مفهوم کلی آن با قرارداد اداری در کشور ما شاخص خاص و معلومی بیان نشده است، ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی بیان می دارد به طور کل همه ی قراردادها از طریق مناقصه و مزایده برگزار می شود، در حالی که قراردادی مانند استخدامی یا واگذاری امتیاز یا قرضه عمومی و مانند آن که در حالت کلی جزء قرارداد های دولتی محسوب می گردند، از شرایط متفاوتی برخوردارند و این مسئله حتی در استثنائات نیز بیان نگردیده.

در حقوق ایران مقررات ناظر بر قراردادهای اداری در مفهوم خاص آن، بصورت مدون موجود نیست، در بخش سوم قانون محاسبات عومی مصوب ۱۳۶۶ تحت عنوان معاملات دولتی، احکام ناظر بر آن مقرر شده، به عنوان مثال در ماده ۷۴ به معاملاتی اعم از خرید، فروش، اجاره، استیجاره و پیمانکاری و غیره به استثنای استخدام اشاره شده است و به قراردادهای اداری خاص نظر نداشته است، همچنین است قانون برگزاری مناقصات که ناظر بر کلیه قراردادهای دولتی است صرف نظر از عنوان و موضوع و دستگاه دولتی.(حبیب زاده، ۱۳۹۰،ص۸۶)

اختیارات واگذار شده به دولت، هرآنچه هست، در آیین نامه ها ذکر شده و در خارج از این مقررات و در صورت عدم درج در قرارداد، دیگر برای دولت هیچ امتیازی پذیرفته شده نیست. به نظر می رسد برای جلوگیری از سوء استفاده ها بهتر است این مسئله به شکل قانونی درج گردد تا شایسته تر عمل شود.

۲- اهمیت و ضرورت تحقیق

معاملات دولتی تابع الزامات و ممنوعیتهای خاص خود می باشند و عدم رعایت این الزامات موجب تعقیبات کیفری، مسئولیت مدنی و یا تنبیهات اداری می شود، زیرا از عقود تشریفاتی محسوب می شوند و باید در چهار چوب خاص خود منعقد گردند.

در این قراردادها که حداقل یک طرف آن دولت یا دستگاههای عمومی یا شهرداری ها باشند. دولت برای انعقاد معاملات از هر گونه آزادی شخصی برخوردار نیست و نمی تواند به دلخواه، طرف قرارداد خود را انتخاب نماید و علت آن رعایت غبطه بیت المال می باشد. مهمترین اقدامات دولت در این خصوص رعایت تشریفات مربوط به مناقصه و مزایده و همچنین شرایط عمومی پیمان است که طبق مقررات دولتی، کلیه معاملات وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی، اعم از خرید و فروش و اجاره و پیمانکاری از طریق مناقصه و مزایده انجام می شود که با توجه به سقف معاملات شکل های مختلفی دارد و در فصل دوم  مفصلاً از آن صحبت شده است(معاملات کوچک، متوسط و بزرگ).

قوانین مربوط به فروش و مزایده به دلیل لحاظ شدن شرایط خاص هر یک از شرکتهای دولتی و دستگاههای اجرای عمومی و نیز عدم اهتمام قانونگذار در یکسان سازی قوانین و مقررات از گستردگی فراوانی برخوردار است، و می توان گفت برای هر شرکت و مؤسسه دولتی یک آیین نامه مالی معاملاتی جداگانه ای تصویب شده است و در خصوص موضوعاتی که آیین نامه تعیین تکلیف ننموده باشد تابع مقررات عمومی حاکم بر معاملات دولتی خواهند بود و از پراکندگی بسیاری برخوردارند.

مرور سوابق تحقیق

به نظر می رسد پذیرش حقوق قراردادهای دولتی در هر کشور و از جمله ایران به نظریه غالب دولت(و کارکردها و حدود اختیارات آن) مربوط می شود. (عراقی،حبیب زاده، ۱۳۸۸، ص ۳)

چنانچه می دانیم در حقوق سایر کشورها از جمله کشورهای تابع حقوق لاتین و در راس آن فرانسه از زمان پیدایش حقوق اداری، بحث قراردادهای اداری مطرح بوده است. در ادبیات حقوقی کشور ایران نیز، موضوع قراردادهای دولتی به کتب حقوق اداری و مقالات و آثار مرتبط با آن بر می گردد، که در کتب حقوق اداری به کلیات این موضوع پرداخته شده است. همچنین در قانون محاسبات عمومی کشور،        آیین نامه معاملات دولتی و…. به معاملات و قراردادهای دولتی اشاره شده و احکام کلی بر آن مقرر شده است. اما مشکلات حقوقی قراردادهای دولتی و خلاء قانون جامع در مورد قراردادهای دولت و با توجه به اینکه آیین نامه یا قانون جامعی در مورد نحوه معاملات و قراردادهای وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی وجود ندارد، همچنان باقی است.

با نگاهی به سابقه موضوع می توان گفت، نظام حقوقی حاکم بر این قراردادها در حقوق ایران روشن نگردیده و مقررات غیر مدون و پراکنده ای درمورد معاملات یا قراردادهای دولتی وجود دارد، بدون آنکه تعریف دقیق و ضوابط آن ارائه شده باشد.

۴- روش تحقیق

در این اثر روش گردآوری اطلاعات، کتابخانه ای بوده و تلاش بر این است که با بررسی حقوقی قوانین و مقررات در حیطه حقوق عمومی و خصوصی، ابهامات و مشکلات موجود که در عمل برای این نوع از قراردادها ممکن است پیش آید بیان گردد. قالب مراحل اجرایی تحقیق به تفکیک روش توصیفی تحلیلی با استفاده از منابع کتابخانه ای و اینترنت بوده است.

۵- طرح تحقیق

در این پایان نامه قراردادهای دولتی از منظر هدف از شکل گیری و شرایط آن و قوانین جاری و ساری در سه فصل به ترتیب ذیل مورد بررسی قرار می گیرد:

فصل اول کلیات مسئله را بیان نمودیم و به تعریف دولت و مؤسسات دولتی پرداختیم، در ادامه قراردادهای دولتی را تعریف نموده و انواع آن را مورد بررسی قراردادیم .

در فصل دوم از مسائل مربوط به ماهیت و مبانی قراردادهای دولتی را مورد بررسی قرار داده و مناقصات، مزایده و شرایط عمومی پیمان را بررسی نمودیم.

در فصل سوم  نیز اصول و احکام عام و خاص  حاکم بر قراردادهای دولتی را بیان نمودیم.

فصل اول- کلیات و مفاهیم

در این فصل به صورت کلی مؤسسات و نهادهای دولتی تعریف نموده، در ادامه به بررسی قراردادهای دو لتی و انواع آن می پردازیم.

۱-۱- مفهوم دولت

دولت به مفهوم نهاد نهادها، گسترده ترین کلیتی است که هم میدانگاه حقوق اساسی و هم موضوع بررسی آن است. دولت جامعه سیاسی سازمان یافته و نهادبندی شده ای است که از سایر جوامع متمایز بوده و شخصیت مشخص و متمایزی از عناصر ترکیبی خود دارد. سایر نهادهای سیاسی از آن ناشی شده اند و در غالب این مفهوم وسیع جای دارند. (قاضی شریعت پناهی، ۱۳۸۸، ص ۵۴)
بنابراین، دولت را می توان مجموعه ای از نهادها و مؤسسات در یک واحد جغرافیایی دانست، که کارگزار قدرت سیاسی است، به دلیل دارا بودن همین قدرت سیاسی در کشورهای مختلف به اشکال گوناگون مانند امپراتوری، پادشاهی، دولت و… ظهور پیدا می کند.

به نظر روسو مردم در همبستگی با یکدیگر برای حفظ جان، مال و آزادی خود یک جامعه سیاسی تأسیس می کنند که در واقع همان دولت منظور است و حافظ منافع افراد است، اما تشکیل این جامعه سیاسی موجب از دست دادن آزادی نا محدودی است که شخص در کسب اشیاء دارد، اما در ازاری تشکیل این جامعه سیاسی، حق مالکیت و تصرف نسبت به همه چیزهایی که در تصرف اوست پیدا می کند. در دولت از نگاه روسو مردم تابع قوانینی که خود تهیه می کنند هستند و نمایده ای را از طرف خود و به عنوان امین انتخاب می نمایند که حافظ منافع افراد باشد. (جونز، ۱۳۷۰، ص ۳۵۴)

روسو با تایید حق حاکمیت آن را از سلطان و پادشاه به ملت انتقال داده و اراده عموم را قائم مقام اراده  فرد می داند. از نظر وی فرمانروا باید پاسخگوی اعمال خود باشد و مجمعی به عنوان نماینده مردم از وی پاسخ بخواهد.

هابز نیز بر این باور است که: از آنجایی که اقدام اصلی انسانها به تاسیس دولت، میل آنها به زندگی در صلح و امنیت است، حاکم انتخابی باید برای تحقق این هدف به قدر کافی از قدرت برخوردار باشد تا بتواند با هراسی که در دل انسانها ایجاد می کند، اراده آنها را به صورت واحد در آورد، این موضوع نه تنها نقض کننده حق تعیین سرنوشت خود توسط فرد نیست، بلکه تأیید ایده خودمختاری مطلق فرد است. از طریق قرارداد است که همه افراد تحت قیومیت یک حاکم مطلقه و یا مجمعی از افراد قرار می گیرند. این موضوع از دیدگاه هابز به معنای تحقق واقعی آزادی فردی است. بنابر این دولت با قدرت انحصاری اش به منظور حفظ یکایک افراد و تنظیم روابط انسانی اصول برابری و مساوات فردی را عملاَ تحقق می بخشد، چنانچه از قانون طبیعی انتظار می رود. در واقع هابز تنها وظیفه دولت را ایجاد امنیت و آسایش برای ملت می داند. او میگوید دولت هنگامی برپا می شود که مردم قدرتشان را تسلیم فرمانروایی کنند. (توحید فام، ۱۳۸۱،ص۱۵۱)

هگل محتوای دولت خود را در ایجاد نوعی حق و آزادی می داند. هگل معتقد است تا وقتی که حق نباشد اخلاق و تعهد معنا ندارد. رابطه حق و وظیفه (اخلاق) بنیان رابطه سیاسی مد نظر هگل را تشکیل  می دهد، به طوری که فلسفه سیاسی او با حق شروع می شود و سعی دارد شکاف حق و وظیفه را از میان بردارد، لذا از یک سو وجود یک نظم اخلاقی و قانونی ضرورت دارد زیرا شرط آزادی فردی، بیرونی کردن آن است و از سوی دیگر انسان غیر آزاد فاقد شخصیت قانونی است. کسی دارای شخصیت حقوقی است که بتواند حق را در بیرون اعمال کند، حق باید متقابلاَ در بیرون به رسمیت شناخته شود، پس اینجا حقوق مطرح می شود نه حق.‍(احمدوند، ۱۳۸۶،صص ۸ و۹)

اینکه روسو فرمانروا را در برابر مردم پاسخگو بداند نظریه درستی است و از سوء استفاده در اعمال قدرت جلوگیری می شود اما آرمانهای روسو آیا در زندگی اجتماعی قابل اجراست در یک جامعه افراد مختلفی حضور دارند و نظریه روسو بر این مبناست که همه افراد فراتر از همبستگی که دارند از خود اطاعت کنند که این ایجاد هرج و مرج می کند و این امکان که همه افراد جامعه از حاکم رضایت داشته باشند غیر ممکن است، هابز حق افراد در خصوص وضع قوانین سلب می نماید و می گوید بهترین دولت، دولتی است که افراد قدرت خود را تسلیم یک قدرت حاکم نمایند و علت اصلی هابز برای پیشنهاد این نظریه، می تواند حفظ نظم جامعه و جلوگیری از بروز اختلافات در جامعه باشد، اما ایراد این دولت نیز واگذاری تمامی اختیارات به قدرت حاکم است که ممکن است زمینه سوء استفاده از قدرت را فراهم سازد، دولت هگلی نیز ایجاد دولت مدرن را مد نظر دارد و هدف او ورود اشخاص به حوزه حقوق عمومی و ایجاد همبستگی میان دولت و مردم است. به نظر می رسد بهترین روش در تشکیل یک دولت پیروی از نظریه هگل باشد، اما در کنار ورود افراد به حقوق عمومی یک قدرت حاکم نیاز است تا نظم جامعه     برهم نخورد در واقع اداره دولت به وسیله شخص حاکم و اشخاص جامعه انجام گیرد.

دولت به معنای کشور

همانگونه که ذکر گردید، واژه دولت می تواند دارای معانی و مفاهیم مختلفی باشد در معنای بسیار وسیع، دولت مجموعه ی متمایز و مشخصی است که هم شامل هیأت حاکم و دستگاه حکومت و فرمانروایان است و هم شهروندان و فرمانبران را در بر می گیرد.

دولت-کشور، جامعه سیاسی متشکلی است که در آن هم قدرت سیاسی و هم سرزمین و هم جمعیت یافت می شود و کلیتی را متصور می سازد که جهان امروز ما به این نوع واحدها تقسیم گردیده است.       (همان ، ۱۳۸۳،ص ۱۳۳)

بدین ترتیب، اگر بخواهیم درمورد یک قدرت سیاسی یا مجموعه ای از نهادها که در یک محدوده جغرافیایی مشخص قرار دارد و سرزمین معینی که در آن افراد انسانی قرار دارند و برای اجرای درست قوانین و رعایت حقوق افراد جامعه توسط شخصی اداره می شود صحبت کنیم، دولت-کشور به ذهن متبادر می شود. ( همان ، ۱۳۸۳،ص ۱۳۴)

دولت-کشور یک کلیت تشکیل شده از انواع نهادها است و به عنوان نهاد برتر اداره کننده سایر نهادهای وابسته به خود شناخته می شود، در جامعه بین الملل رابطه بین دولتها از طریق همین کلیت انجام می گیرد . ( همان ، ۱۳۸۳،ص ۱۳۴)

در این مفهوم، سه عامل تشکیل دهنده دولت عبارتند از جمعیت، سرزمین و نیروی برتر فرمانروایی، جمعیت یک دولت-کشور، گروههای مختلف مردم و نیروی انسانی آن است که به یکدیگر وابستگی مادی و معنوی داشته و نسبت به سرزمین خود احساس تعلق می کنند وسرنوشت کشور خود را وابسته به هم  می دانند.

سرزمین نیز محدوده ی جغرافیایی مشخص با مرزهای سرزمینی مشخص است که جمعیت مردم با وابستگی مادی و معنوی نسبت به سرنوشت کشور خود در این محدوده استقرار دارند. حال این سرزمین وگروهای مردمی ساکن در آن برای اداره بهتر امور نیاز به یک شخص حاکم دارند تا از آن تابعیت نموده و قوانین نظام مند جامعه را زیر نظر قدرت حاکم انجام دهند، هرچه جامعه متحول تر باشد حاکمیت شکل سازمان یافته تری به خود خواهد گرفت.( همان، ۱۳۸۳،ص ۶۰)

دولت به معنی کشور، مانند قانون استخدام کشوری سال ۱۳۴۴ که در متن آن چنین آمده است: «شرکتهای دولتی از شمول این قانون (قانون استخدام کشوری) مستثنی است». پس با توجه به این قانون یکی از معانی دولت همان کشور است و واژه کشور اعم از واژه دولت شناخته می شود.

۱-۱-۲- دولت به معنای حکومت

در مفهوم مضیق تر این واژه جهت اطلاق به فرمانروایان و دستگاه هیأت حاکمه در برابر شهروندان و فرمانبران به کار می رود، به عبارت دیگر در این برداشت دولت در برابر مفهوم مردم و ملت قرار می گیرد.

در این مفهوم دولت می تواند به عنوان یک قدرت واحد مانند پادشاه باشد که بر مردم حکومت       می کند، یا کلیه سازمانها و نهادهایی باشد که مجری قانون هستند که بر مردم اعمال قدرت می کنند. (قاضی  شریعت پناهی، ۱۳۸۸،ص ۵۵).

دولت به معنای حاکمیت، قدرت برتر است که بر مردم و بخشها و نهادهای مختلف دولت، حکومت می نماید، قدرت حاکمیت نشانه اقتدار و عدم وابستگی یک دولت است. (قاضی شریعت پناهی، ۱۳۸۸ ،ص ۷۱)